PARECER REFERECIAL N 0032025.pdf
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                    18/06/2025, 11:05

SAPIENS

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
EQUIPE DE LICITAÇÕES E CONTRATOS
GERÊNCIA TÉCNICA

PARECER REFERENCIAL n. 00003/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU
NUP: 00407.059564/2025-42
INTERESSADOS: EQUIPE DE LICITAÇÃO E CONTRATO - ELIC
ASSUNTOS: PARECER REFERENCIAL

EMENTA: Contratação direta de serviço público essencial de fornecimento de água tratada e esgotamento
sanitário. Inexigibilidade de licitação. Fornecedor exclusivo. Art. 74, I, da Lei nº 14.133, de
2021. Recomendação para adoção do presente parecer como Parecer Referencial, na forma da Orientação
Normativa AGU nº 55, de 2014 e Portaria PGF nº 262, de 2017, nos casos de ausência de dúvidas jurídicas.

I. RELATÓRIO
1.

OBJETO DO PARECER REFERENCIAL

1.
O presente Parecer Referencial aplica-se à hipótese de contratação direta, por inexigibilidade de licitação, dos
serviços públicos essenciais de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário, com fundamento no art. 74, I, da Lei
nº 14.133, de 2021.
2.
Esta manifestação somente poderá ser utilizada se ficar comprovado que os serviços são prestados de forma
exclusiva pela concessionária local.
3.
O ente assessorado deverá atestar, de forma expressa, que o caso concreto se enquadra na hipótese deste
parecer, nos termos do art. 3º, § 2º, da Portaria PGF/AGU nº 262, de 2017. Além disso, devem ser utilizados os modelos de
termo de referência e lista de verificação atualizados, quando disponibilizados pela AGU, em seu sítio eletrônico.
4.
A Administração poderá, a qualquer tempo, provocar a atuação do órgão de consultoria nas dúvidas jurídicas
específicas que surgirem nos processos desta espécie, bem como para atualização do presente parecer.
2.

CABIMENTO DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL

5.
A Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, autoriza a adoção de manifestação jurídica referencial, que
dispensa a análise individualizada de matérias que envolvam questões jurídicas idênticas e recorrentes, nos seguintes termos:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as
questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada
pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos
termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o
volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão
consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à
verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

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6.
Trata-se de medida adequada para orientar a Administração, sendo capaz de conferir segurança jurídica à sua
atuação, sem a necessidade de análise individualizada desses processos pelo órgão jurídico, salvo se houver dúvida jurídica.
7.
A manifestação jurídica referencial é importante ferramenta para otimizar e racionalizar o
trabalho, viabilizando maior dedicação às questões complexas, prioritárias, estratégicas e especializadas, que demandam uma
atuação qualificada.
8.
Para a elaboração de manifestação jurídica referencial, devem ser observados os requisitos da Portaria PGF nº
262, de 2017, editada para disciplinar a questão: i) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes que acarrete
sobrecarga de trabalho devidamente comprovada e venha a impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a
celeridade dos serviços administrativos e, ii) a atividade jurídica exercida deve se restringir à verificação do atendimento das
exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
9.
Registra-se, assim, que a análise dos processos de contratação direta de serviços públicos essenciais, em
especial, de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário, com fundamento no art. 74, I, da Lei nº 14.133,
de 2021, representa significativo volume de processos e a análise jurídica se restringe à simples conferência de documentos e
prazos, sem questões jurídicas relevantes, enquadrando-se nas hipóteses autorizadas pela Orientação Normativa AGU nº 55, de
2014, e pela Portaria PGF nº 262, de 2017.
3.

LIMITES DA ANÁLISE JURÍDICA

Esta manifestação jurídica tem o objetivo de contribuir com o controle prévio da legalidade, conforme previsto
10.
no art. 53 da Lei nº 14.133, de 2021. Questões técnicas, como o detalhamento do objeto da contratação, suas características,
requisitos e especificações, são de atribuição da Administração (art. 53 da Lei nº 14.133, de 2021, e Enunciado BPC nº 7 do
Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União).
11.
Exclui-se da competência da ELIC o exame de legislação específica relacionada à atividade-fim do ente
assessorado que seja aplicável ao caso concreto, nos termos do art. 2º da Portaria Normativa PGF/AGU nº 73, de 2025. Tal
análise deve ser feita pelo órgão de assessoramento jurídico local.
12.
A presente análise pressupõe a adoção dos modelos da AGU e o uso do Instrumento de Padronização dos
Procedimentos de Contratação (IPP).
13.
Não há determinação legal de se fiscalizar o cumprimento das recomendações feitas neste parecer, conforme
Boa Prática Consultiva nº 5. Caso a autoridade administrativa deixe de acatá-las, assume, inteiramente, a responsabilidade por
sua conduta.
II. DA FUNDAMENTAÇÃO
4.

NORMAS DE GOVERNANÇA

14.
A Administração deve comprovar a autorização para celebrar a contratação, prevista no art. 3º do Decreto nº
10.193, de 2019, aplicável para as atividades de custeio. Observa-se que a Portaria ME nº 7.828, de 2022, estabelece normas
complementares para o cumprimento do Decreto.
15.
Tal autorização deve ser juntada aos autos antes da efetiva contratação, devendo a Administração certificar-se da
obediência das regras internas de competência (art. 3º da Portaria ME nº 7.828, de 2022).
16.
As disposições do Decreto nº 10.193, de 2019, não se aplicam às agências reguladoras, nos termos de seu art.
1º, parágrafo único, II.
17.
A Administração deve se manifestar acerca da essencialidade e o interesse público da contratação para os fins do
art. 3º do Decreto nº 8.540, de 2015.
5.

INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – EXCLUSIVIDADE NO FORNECIMENTO

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18.
Em princípio, todas as contratações realizadas pelo Poder Público devem ser precedidas de licitação (CF, art. 37,
XXI). Em alguns casos, porém, a competição se torna inviável ou impossível, já que ausente uma de suas razões de existir: a
pluralidade de ofertas que leve a uma disputa entre particulares, com vistas à melhor proposta para a Administração. Nesse caso,
a licitação será inexigível.
19.
Enquanto na dispensa de licitação, a competição é possível, mas a realização do certame não é obrigatória por
força de lei, na inexigibilidade, o ente público não tem opção, não há discricionariedade. Nesse caso, é impossível obter
propostas equivalentes, ou seja, ter o produto ou serviço necessário prestado satisfatoriamente por mais de um fornecedor. A
inexigibilidade é condição que se impõe à Administração, como única forma de atendimento ao interesse público.
20.

A contratação direta por inexigibilidade de licitação está prevista no art. 74 da Lei nº 14.133, de 2021:
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;
[…]
§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração deverá demonstrar a inviabilidade de
competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro
documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou
representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica. (g.n.)

21.
A situação de inexigibilidade deve ser justificada, devendo o processo ser instruído, ainda, com a razão da
escolha do fornecedor e a justificativa do preço, nos termos do parágrafo único do art. 72 da Lei nº 14.133, de 2021.
22.
No caso, os serviços públicos de abastecimento de água e o esgotamento sanitário são, em geral, objeto de
concessão pelo Poder Público, sendo prestados de forma exclusiva pela concessionária local, o que inviabiliza a competição.
Contudo, tal hipótese deve estar devidamente comprovada nos autos.
23.
É condição para a utilização da presente manifestação jurídica referencial a comprovação de que a
concessionária detém exclusividade na prestação do serviço de abastecimento de água e coleta de esgoto na localidade a
ser atendida.
24.
Portanto, para que seja cabível a contratação direta, mediante inexigibilidade de licitação, o órgão assessorado
deverá elaborar parecer técnico (artigo 72, inciso III, da Lei nº 14.133, de 2021) que demonstre documentalmente nos
autos, a existência dos seguintes requisitos, cumulativamente:
a) a inviabilidade de competição, demonstrando as reais necessidades e a essencialidade do serviço, havendo
apenas uma única solução possível; e
b) a existência de um único fornecedor com capacidade e qualificações para ser contratado.

25.
A Administração deve instruir o processo com a documentação que comprove a exclusividade na
prestação do serviço de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário pela empresa Concessionária que será
contratada, o que pode ser feito pelas seguintes formas:
declaração da empresa sobre a exclusividade;
cópia da lei estadual/municipal que determina a criação do serviço e sua abrangência; e/ou
cópia do contrato de concessão em que esteja especificada a abrangência da atuação da empresa contratada.
26.
A análise de mérito acerca da inviabilidade de competição não compete a este órgão consultivo, que não possui
a expertise necessária para verificar se, de fato, existe ou não viabilidade de competição, cabendo à área técnica se certificar
quanto à veracidade das informações trazidas aos autos.
27.
Somente após estar comprovado nos autos que é o caso de exclusividade na prestação dos serviços, o ente
assessorado pode seguir na análise dos termos seguintes do presente parecer referencial.
6.

INSTRUÇÃO PROCESSUAL

6.1

Documentos obrigatórios

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28.
O artigo 72 da Lei nº 14.133, de 2021, traz os documentos obrigatórios que devem instruir a fase de
planejamento do processo de contratação direta:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de
referência, projeto básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser
assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.

29.
nos autos.

A Administração deverá se certificar da adequada elaboração e juntada de cada um desses documentos

30.
jurídica:

Embora sejam documentos de natureza essencialmente técnica, seguem observações a título de orientação

a) Documento de Formalização da Demanda (art. 72, inciso I)
31.
O Documento de Formalização da Demanda deve trazer os conteúdos do art. 8º do Decreto nº 10.947, de 2022,
especialmente a justificativa da necessidade da contratação, o nome da área requisitante ou técnica com a identificação do
responsável e a indicação da data pretendida para a conclusão da contratação.
b) Estudo Técnico Preliminar (art. 72, inciso I)
32.
O art. 18, inciso I e § 1º, da Lei nº 14.133, de 2021, e a IN SEGES/ME nº 58, de 2022, estabelecem que a
Administração deverá elaborar estudo técnico preliminar da contratação, que constitui a primeira etapa do planejamento de uma
contratação e o fundamento para o termo de referência (art. 6º, XX, da Lei nº 14.133, de 2021, c/c art. 6º da IN
SEGES/ME nº 58, de 2022):
Art. 18. […]
§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a
ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da
contratação, e conterá os seguintes elementos:
I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do
interesse público;
II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a
indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos
que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar
economia de escala;
V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e
econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo
e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por
preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;
VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência
técnica, quando for o caso;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos
recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à
capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;
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XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de
baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de
bens e refugos, quando aplicável;
XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se
destina.
§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII
do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as
devidas justificativas.

33.
O art. 18, § 2º, da Lei nº 14.133, de 2021, estabelece que os requisitos dos incisos I, IV, VI, VIII e XIII são
obrigatórios. A não previsão de qualquer um dos demais conteúdos deverá ser justificada no próprio documento.
34.
A Administração deverá elaborar o Estudo Técnico Preliminar contendo todas as previsões necessárias, nos
termos acima informados.
c) Análise de riscos (art. 72, inciso I)
35.
O mapa de riscos deve conter a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da contratação e a boa
execução contratual. Deve ser elaborado no módulo de Gestão de Riscos Digital, conforme previsto no item 5.2 do Instrumento
de Padronização dos Procedimentos de Contratação, com a indicação da probabilidade, impacto, responsável e ações preventiva
e de contingência para cada um dos riscos (disponível em https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/guias/instrumentode-padronizacao-dos-procedimento-de-contratacao-agu-fev-2024.pdf).
d) Termo de Referência (art. 72, inciso I)
36.
Na elaboração do Termo de Referência, a Administração deve observar os parâmetros e elementos definidos no
art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133, de 2021:
Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:
[…]
XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os
seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a
possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes
ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações
sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados
pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo
órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo
e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os
respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária;

Deve observar, também, a IN SEGES/ME nº 81, de 2022, que dispõe sobre a elaboração do Termo de
37.
Referência e sobre o Sistema TR Digital.
e) estimativa de despesa (art. 72, inciso II)
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38.
Os quantitativos e a estimativa de despesa devem considerar dados pormenorizados, com a demonstração dos
cálculos pelos quais se chegou à demanda estimada. O tema é especialmente importante e deve ser registrado no processo de
forma objetiva.
39.
Deve-se evitar ao máximo a elaboração de estimativas genéricas, sem respaldo em elementos técnicos que
demonstrem a exata correlação entre a quantidade estimada e a demanda.
40.
A Administração deve justificar a estimava das quantidades demandadas com base no histórico de consumo, nas
faturas anteriores e nos eventuais projetos de ampliação da unidade, do número de servidores ou de mudanças no horário de
atendimento.
41.

Deverá atentar, ainda, às diretrizes gerais do subitem 1.1 do Anexo V da IN SEGES/MP nº 5, de 2017:
a) prever especificações que representem a real demanda de desempenho do órgão ou entidade, não sendo
admissíveis especificações que deixem de agregar valor ao resultado da contratação ou sejam superiores às
necessidades do órgão ou entidade;
b) não fixar especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitam, injustificadamente, a
competitividade ou direcionam ou favoreçam a contratação de prestador específico; e
c) não adotar especificações que estejam defasadas tecnológica e/ou metodologicamente ou com preços
superiores aos de serviços com melhor desempenho.

42.
Registre-se que a justificativa da necessidade da contratação e estimativa da despesa constitui questão de ordem
técnica e administrativa, não cabendo à Procuradoria manifestar-se em relação ao mérito, salvo se houver afronta aos preceitos
legais (BPC nº 7).
f) pareceres jurídico e técnico (art. 72, inciso III)
43.
Em relação ao parecer da área técnica, a questão foi abordada no item 5 da presente manifestação, parágrafo 25,
que deve ser integralmente observado pela Administração.
g) adequação orçamentária (art. 72, inciso IV)
44.
A indicação da disponibilidade orçamentária com a respectiva indicação da classificação funcional programática
e da categoria econômica da despesa é uma imposição legal, conforme art. 10, inciso IX, da Lei nº 8.429, de 1992, e art. 105 da
Lei nº 14.133, de 2021:
Lei nº 8.429, de 1992
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa,
que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação
dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
[…]
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
Lei nº 14.133, de 2021
Art. 105. A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em edital, e deverão ser observadas, no
momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem
como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro. (g.n.)

45.
Nesses termos, a Administração deverá juntar a declaração do setor competente acerca da previsão dos recursos
orçamentários necessários para fazer face às despesas decorrentes da futura contratação, com a indicação da respectiva rubrica,
como condição essencial à assinatura do contrato.
Alerta-se para a necessidade de juntar, antes da celebração do contrato administrativo, a nota de empenho
46.
suficiente para o suporte financeiro da respectiva despesa (art. 60 da Lei nº 4.320, de 1964).
47.
Se as despesas que amparam a ação forem qualificáveis como atividades, sendo, portanto, despesas rotineiras e
ordinárias, é dispensado o atendimento das exigências do art. 16, I e II, da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Orientação
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Normativa AGU nº 52, de 2014 e Conclusão DEPCONSU/PGF/AGU nº 01/2012).
48.
Assim, a Administração deve informar a natureza da ação orçamentária para, em seguida, manifestar se se trata
de situação que reclama ou não o cumprimento do art. 16, incisos I e II, da Lei Complementar nº 101, de 2000, adotando as
providências necessárias.
h) requisitos de habilitação e qualificação (art. 72, inciso V)
49.
Alerta-se que a comprovação da habilitação do contratado deve ser exigida ainda que se trate de dispensa ou
inexigibilidade de licitação e deve abranger os aspectos essenciais à regularidade da contratação (art. 72, inciso V; c/c art. 91, §
4º; art. 92, inciso XVI; e art. 161, todos da Lei nº 14.133, de 2021).
50.
Para tanto, a Administração deve verificar a situação da futura contratada junto aos seguintes
cadastros/sistemas:
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF;
Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal - CADIN;
Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas - CEIS, mantido pela Controladoria-Geral da União;
Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Atos de Improbidade Administrativa, mantido pelo Conselho
Nacional de Justiça - CNJ;
Lista de Inidôneos, mantida pelo Tribunal de Contas da União – TCU; e
Banco Nacional de Devedores Trabalhistas – CNDT.
51.
É essencial, também, providenciar a declaração relativa ao cumprimento do disposto no artigo 7º, XXXIII, da
Constituição Federal.
52.
Sobre o cadastro do CADIN, a eventual existência de pendência impede a contratação e respectivos
aditamentos (art. 6º-A da Lei nº 10.522, de 2002, incluído pela Lei nº 14.973, de 2024).
53.
Contudo, ainda que a situação fiscal e trabalhista da concessionária não esteja regular, será possível a
contratação, na forma da Orientação Normativa/AGU nº 9, de 2009:
A comprovação da regularidade fiscal e trabalhista na celebração do contrato ou no pagamento de serviços já
prestados, no caso de empresas que detenham o monopólio de serviço público, pode ser dispensada em
caráter excepcional, desde que previamente autorizada pela autoridade maior do órgão contratante e
concomitantemente, a situação de irregularidade seja comunicada ao agente arrecadador e à agência
reguladora. (g.n.)

54.
Desta maneira, na ocorrência de irregularidades, a contratação poderá prosseguir desde que (i) seja previamente
autorizada pela autoridade maior do órgão contratante e (ii) que referida autoridade comunique ao agente arrecadador e à
agência reguladora a situação de irregularidade da contratada.
i) razão da escolha do contratado e justificativa do preço (art. 72, incisos VI e VII)
55.
A razão da escolha do contratado se confunde com o próprio fundamento da inexigibilidade da licitação, ou seja,
na existência de apenas um fornecedor apto a prestar o serviço. A questão foi tratada no item 5 da presente manifestação
referencial, que deve ser integralmente observado pela Administração.
56.
Quanto à justificativa do preço, como o serviço de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário é
remunerado por tarifa pública, não é necessária a realização de pesquisa para verificar a vantajosidade dos preços a serem
contratados.
57.

De outro lado, a Orientação Normativa AGU nº 17, de 2009, dispõe:
É obrigatória a justificativa de preço na inexigibilidade de licitação, que deverá ser realizada mediante a
comparação da proposta apresentada com preços praticados pela futura contratada junto a outros órgãos públicos
ou pessoas privadas.

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Assim, a Administração deve comprovar que os valores cobrados pela futura contratada são compatíveis com
58.
aqueles cobrados dos consumidores do mesmo padrão. Para tanto, deverá juntar o ato normativo que fixa as tarifas a serem
cobradas de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo, sendo admitida a indicação do endereço eletrônico
para tal consulta.
59.
Se houver condições mais favoráveis de contratação, com política especiais de preços, essas devem ser
observadas na contratação.
j) autorização da autoridade competente (art. 72, inciso VIII)
A Administração deve providenciar a autorização para a contratação direta, após a correta instrução processual,
60.
observando as regras internas de competência.
61.
Recomenda-se que o ato de autorização da contratação direta seja disponibilizado em sítio eletrônico oficial
(Portal Nacional de Contratações Públicas), nos termos do art. 6º, LII; 174, I e § 2º, III, todos da Lei nº 14.133, de 2021.
k) alinhamento com o Plano de Contratações Anual e com o Plano Diretor de Logística Sustentável, além
de outros instrumentos de planejamento da Administração
62.
A Administração deverá atestar que a contratação está contemplada no Plano de Contratações Anual da entidade
e alinhada com o Plano Diretor de Logística Sustentável, nos termos do Decreto nº 10.947, de 2022, do art. 7º da IN
SEGES/ME nº 81, de 2022, e da Portaria SEGES/ME nº 8.678, de 2021.
l) critérios de sustentabilidade
63.
Em relação aos critérios e práticas de sustentabilidade (art. 5º; art. 11, inciso IV; art. 18, § 1º, inciso XII, e § 2º,
da Lei nº 14.133, de 2021, art. 7º, inciso XI, da Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, e art. 9º, incisos II e XII, da IN SEGES nº
58, de 2022), deverão ser tomados os seguintes cuidados gerais:
a) definir os critérios e práticas objetivamente no termo de referência como especificação técnica do objeto,
obrigação da contratada ou requisito previsto em lei especial;
b) justificar a exigência nos autos; e
c) verificar o alinhamento da contratação com o Plano de Gestão de Logística Sustentável.

64.
Recomenda-se consulta ao Guia Nacional de Contratações Sustentáveis, disponibilizado pela Advocacia-Geral
da União em seu sítio eletrônico: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/licitacoessustentaveis.
65.
Se o serviço não se sujeitar a critérios de sustentabilidade ou se as especificações restringirem indevidamente a
competição em dado mercado, a Administração deverá apresentar justificativa nos autos.
7.

MINUTA DE CONTRATO – CONTRATO DE ADESÃO

66.
A formalização da contratação ocorrerá mediante assinatura de contrato de adesão fornecido pela
concessionária. Nesses casos, a Administração não tem prerrogativas e não pode alterar seu conteúdo, devendo acatar as regras
impostas, como qualquer outro consumidor do serviço.
67.
O Tribunal de Contas da União (Decisão 537/1999 – TCU – Plenário), na vigência da Lei nº 8.666, de 1993,
tratou do assunto, concluindo que, quando for usuária de serviço público, como energia elétrica, água e esgoto, a Administração
não tem posição privilegiada, já que o contrato não é administrativo típico. Vale registrar que o fundamento jurídico do
entendimento da Corte de Contas permanece válido à luz da Lei nº 14.133, de 2021.
68.

Registre-se, ainda, o Parecer nº 05/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU:
I. Nas prestações de serviços públicos em que a Administração Pública é tomadora da prestação, por se tratarem
de contrato de adesão, as regras são predominantemente privadas, ficando em condição de igualdade como

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qualquer usuário do serviço público concedido, devendo observar as regras dos artigos 55 e 58 a 61 da Lei 8.666,
de 1993, conforme expressamente dispõe o inc. II do § 3º, do art. 62, da mencionada lei.
II. São serviços os quais a Administração se vê compelida a contratar serviços indispensáveis e, em certos casos,
em regime de monopólio, que, por isso, são considerados não só úteis, mas essenciais, ficando, a partir daí,
vinculada àquele contrato por muitos anos, classificados como contratos cativos de longa duração.
III. Nesses casos, cabe à Administração simplesmente aderir ao contrato padrão da concessionária do serviço
público, não cabendo à Administração alterar qualquer de suas cláusulas, adotando técnicas de contratação
estandardizada. (g.n.)

69.
Portanto, é plenamente aceita a assinatura de contrato de adesão pela Administração Pública, quando for usuária
de um serviço público e, por isso, equiparada ao consumidor comum, sem que possa usar prerrogativas especiais.
70.
Destaca-se a possibilidade de questionar a validade de eventual cláusula abusiva ou manifestamente ilegal, caso
haja necessidade, perante a Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal e/ou o Poder Judiciário,
conforme o caso.
71.
Nos termos do art. 51 do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 1990), eventuais cláusulas que
possam ser reputadas abusivas são nulas de pleno direito, independentemente de terem sido ou não objeto de qualquer ressalva
por parte do consumidor no momento da contratação. Em outras palavras: tendo em vista a essencialidade do serviço de
abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário, a Administração pode celebrar o contrato de adesão, ainda que repute
ilegal ou abusiva alguma de suas disposições, pois a nulidade pode ser alegada a qualquer tempo, mesmo depois de celebrada a
avença.
72.
Registre-se, ainda, que o Parecer nº GQ-170, aprovado pelo Exmo. Presidente da República e publicado no
Diário Oficial da União em 13/10/1998, obrigatório para toda a Administração Pública Federal, fixou a legalidade da cobrança
da multa de mora do órgão federal consumidor no caso de atraso no pagamento de tarifa fixada por concessionária de serviço
público. Ademais, o Parecer nº 33/2012/DECOR/CGU/AGU entendeu que é exigível a incidência de atualização monetária no
caso de pagamento em atraso pela União, mesmo quando o contrato não contenha tal previsão.
73.
Por sua vez, o Parecer nº 78/2011/DECOR/CGU/AGU entendeu como legítima a suspensão de serviços não
essenciais, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Assim, caso haja necessidade (por exemplo, na
hipótese de violação à continuidade do serviço público essencial), deve o gestor comunicar o fato à Procuradoria Federal
respectiva, a quem compete adotar as medidas cabíveis.
7.1

Prazo de vigência

74.
O art. 109 da Lei nº 14.133, de 2021, prevê a possibilidade de vigência por prazo indeterminado, nos casos
em a Administração é usuária de serviço público prestado sob regime de monopólio:
Art. 109. A Administração poderá estabelecer a vigência por prazo indeterminado nos contratos em que seja
usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio, desde que comprovada, a cada exercício
financeiro, a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação.

75.
deverá:

Assim, em caso de contratação por prazo indeterminado, ao longo da execução do contrato, a Administração

indicar a previsão de recursos orçamentários para suportar as despesas decorrentes da contratação, a cada
exercício financeiro;
verificar, a cada ano, de verificar se o monopólio permanece presente (que é a própria justificativa para a
inexigibilidade); e
providenciar a autorização para a realização de despesa, nos termos do Decreto nº 10.193, de 2019 (não
exigível no caso das agências reguladoras).
76.
A indicação dos recursos orçamentários, a cada exercício financeiro, deve ser formalizada por simples apostila,
nos termos do art. 136, inciso IV, da Lei nº 14.133, de 2021.
7.2

Aplicação da Lei nº 13.709, de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD):

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77.
A Administração deve diligenciar junto à empresa a ser contratada para que seja observado o disposto no
PARECER n. 00004/2022/CNMLC/CGU/AGU, que trata da aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais nos modelos
de licitação e contratos. O parecer fixou o entendimento de que, nos contratos administrativos, “[...] não constem os números de
documentos pessoais das pessoas naturais que irão assiná-los, como ocorre normalmente com os representantes da
Administração e da empresa contratada. Em vez disso, propõe-se nos instrumentos contratuais os representantes da
Administração sejam identificados apenas com a matrícula funcional [...]. Com relação aos representantes da contratada
também se propõe que os instrumentos contratuais os identifiquem apenas pelo nome, até porque o art. 61 da Lei n. 8.666, de
1993, e o §1º do art. 89 da Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021, exigem apenas esse dado".
7.3
LAI

Divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas e observância da Lei de Acesso à Informação –

78.
É obrigatória a divulgação do contrato e seus aditamentos no Portal Nacional de Contratações Públicas
(PNCP), na forma prevista no art. 94 da Lei nº 14.133, de 2021, bem como no respectivo sítio oficial na Internet, em atenção
ao art. 91, caput, da Lei nº 14.133, de 2021, e ao art. 8º, § 2º, da Lei nº 12.527, de 2011, c/c art. 7º, § 3º, inciso V, do Decreto nº
7.724, de 2012.
8.

Atestado de adequação do processo ao Parecer Referencial

79.
Deverá o órgão assessorado informar, sempre que solicitado, a relação dos processos, com respectivo NUP, em
que a presente manifestação jurídica referencial tenha sido adotada. Recomenda-se, ademais, o preenchimento e juntada aos
autos da seguinte declaração:
ATESTADO DE CONFORMIDADE DO PROCESSO COM O PARECER REFERENCIAL
Processo:
Referência/objeto: contratação de serviços de fornecimento de água tratada e/ou coleta de esgoto sanitário por
prestador exclusivo.
Valor estimado (Valor de referência): R$
Atesto que o caso concreto dos presentes autos adequa-se à hipótese analisada pelo PARECER REFERENCIAL
nº 00003/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU, cujas recomendações foram integralmente atendidas, de acordo com
o que está consignado na lista de verificação juntada aos autos.
Fica, assim, dispensada a remessa dos autos para exame individualizado pela Procuradoria Federal
Especializada junto à autarquia/fundação, nos termos da Portaria PGF/AGU nº 262, de 05 de maio de 2017, e
Orientação Normativa nº 55 da Advocacia Geral da União.
..........................................., .......... de.......................................... de 20.....
_________________________________________________
Identificação e assinatura

III. CONCLUSÃO
80.
Em face do exposto, nos limites da análise jurídica, o parecer é pela regularidade jurídica da contratação, desde
que sejam preenchidos todos os requisitos constantes deste Parecer Referencial, ressalvado o juízo de mérito da Administração e
os aspectos técnicos, econômicos e financeiros, que escapam à análise deste órgão consultivo (art. 53, § 4º, da Lei nº 14.133, de
2021).
81.
A presente manifestação jurídica consultiva é referencial e os processos administrativos que guardem relação
inequívoca e direta com a abordagem aqui realizada poderão, de agora em diante, dispensar análise individualizada, desde que o
setor competente ateste, de forma expressa, que a situação concreta se amolda aos termos desta manifestação, conforme modelo
presente no item 79.
82.
Caso haja dúvida jurídica, o processo deve ser remetido ao órgão de consultoria para exame individualizado,
com a formulação dos questionamentos específicos, nos moldes da Portaria PGF nº 526, de 2013.
https://supersapiens.agu.gov.br/apps/painel/documento/3597707655/(componente-digital/2578861292/visualizar//sidebar:editar/assinaturas)

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SAPIENS

83.
As orientações emanadas dos pareceres jurídicos, ainda que apenas opinativos, devem ser seguidas ou, caso
contrário, justificadas no corpo do processo.
84.
5).

Por fim, não há determinação legal para fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas (BPC nº

85.
É o parecer, segundo o entendimento consolidado da ELIC, elaborado por meio do Sistema AGU de Inteligência
Jurídica (Sapiens), assinado digitalmente, consoante os objetivos de eficiência, padronização e uniformidade na atividade
submetida à sua consultoria jurídica (art. 1º, incisos I e II, e art. 3º, inciso II, da Portaria Normativa PGF/AGU nº 73, de 2025).
Brasília, 18 de junho de 2025.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o
fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00407059564202542 e da chave de acesso 7b99c4a5

Documento assinado eletronicamente por JOSÉ REGINALDO PEREIRA GOMES FILHO, com certificado
A1 institucional (*.AGU.GOV.BR), de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da
autenticidade do documento está disponível com o código 2578861292 e chave de acesso 7b99c4a5 no
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PEREIRA GOMES FILHO, com certificado A1 institucional (*.AGU.GOV.BR). Data e Hora: 18-06-2025
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